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Kommunal- und Finanzaufsicht - Kommunale Finanzaufsicht und Allgemeine Kommunalaufsicht
 

 
 

13.10.2017

Kommunale Finanzaufsicht

Die Zuständigkeit der Bezirksregierung Düsseldorf - Dezernat 31 - im Bereich der kommunalen Finanzaufsicht erstreckt sich auf 10 kreisfreie Städte und 5 Kreise mit insgesamt 56 kreisangehörigen Kommunen, für die die Bezirksregierung Düsseldorf obere Kommunalaufsichtsbehörde ist.

Die Kommunen und Kreise nehmen in eigener Verantwortung eine Vielzahl öffentlicher Aufgaben wahr.

Durch Art. 28 Abs. 2 des Grundgesetzes (GG) wird die kommunale Selbstverwaltung verfassungsrechtlich gesichert und damit als wesentlicher Bestandteil dieser Selbstverwaltungsgarantie auch die Haushaltsautonomie. So bestimmt Art. 28 Abs.2 Satz 2 GG ausdrücklich, dass die Gewährleistung der kommunalen Selbstverwaltung auch die Grundlagen der finanziellen Eigenverantwortung umfasst. Die Existenz und Selbstverwaltung der Kommunen wird darüber hinaus auch durch Art. 1 und Art. 78 der Landesverfassung NRW (LV NRW) garantiert.

Die Gemeindeordnung NRW (GO NRW) bestimmt im einzelnen Umfang und Inhalt der tatsächlich vorhandenen Haushaltsautonomie, insbesondere im 8. Teil Haushaltswirtschaft. Dort werden die Haushaltsziele und -grundsätze bestimmt, vor allem die Pflicht zum Haushaltsausgleich (§ 75 Abs. 2 Satz 1 GO NRW).

Die Aufrechterhaltung der lokalen Daseinsvorsorge und die Gewährleistung der durch Artikel 28 des Grundgesetzes geschützten kommunalen Selbstverwaltung ist nicht nur von einer für die kommunale Aufgabenwahrnehmung angemessenen Finanzausstattung abhängig, sondern setzt auch eine geordnete Haushaltswirtschaft der Kommunen und Kreise voraus. Dementsprechend haben sie ihre Haushaltswirtschaft auch so zu planen und zu führen, dass die stetige Erfüllung ihrer Aufgaben gesichert ist (§ 75 Abs. 1 Satz 1 GO NRW). Die gesetzlichen Haushaltsziele und -grundsätze fordern insoweit nicht nur einen ausgeglichenen Haushalt, sondern auch eine wirtschaftlich, effizient und sparsam betriebene Haushaltswirtschaft.
Ein ausgeglichener Haushalt und eine wirtschaftliche, effiziente und sparsame Haushaltswirtschaft der Kommune, wie sie § 75 Abs. 1 Satz 2 GO NRW vorschreibt, ist die Grundvoraussetzung dafür, dass die Kommune die Gestaltungs- und Entscheidungsmöglichkeiten, die das Recht auf kommunale Selbstverwaltung bietet, auch tatsächlich nutzen kann. Kommunale Selbstverwaltung bedeutet deshalb auch Verpflichtung und Verantwortung jeder Kommune selbst, den gesetzlichen Haushaltszielen und -grundsätzen nachzukommen.

Kommunale Finanzaufsicht und damit die staatliche Überwachung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft, die ihre verfassungsmäßige Grundlage im Art. 78 LV NRW hat, beinhaltet eine Kontrolle der Einhaltung rechtlicher Grundlagen der kommunalen Haushaltswirtschaft im Interesse des Staates und der Gemeinschaft der Kommunen. § 11 GO NRW bestimmt dabei die Grenzen der kommunalen Finanzaufsicht mit einer Doppelfunktion, nach der sie einerseits die Kommunen in ihren Rechten schützt und andererseits die Erfüllung ihrer Pflichten sichert. Das in dieser Vorschrift verankerte Recht, die Kommunen zu überwachen, findet im 13. Teil Aufsicht der GO NRW seine nähere rechtliche Ausgestaltung.
Für die in Schieflage geratenen Kommunalhaushalte hat der Gesetzgeber den Kommunen das sog. "Haushaltssicherungskonzept" (HSK) als Instrument angeboten, um der gesetzlichen Pflicht, wieder einen ausgeglichenen Haushalt aufzustellen, nachkommen zu können (§ 76 GO NRW). Auch wenn dieses einer Genehmigung durch die kommunale Finanzaufsicht bedarf (§ 76 Abs.2 Satz 2 GO NRW), bleibt es eigene Aufgabe und Pflicht der Kommune in der Haushaltssicherung, ein genehmigungsfähiges HSK aufzustellen (§ 76 Abs. 1 Satz 1 GO NRW). Gelingt dies nicht, steht den Kommunen die kommunale Finanzhoheit und damit auch das kommunale Selbstverwaltungsrecht nur noch im Rahmen der durch § 82 GO NRW gezogenen, engen Grenzen einer vorläufigen Haushaltsführung zu. Praktisch bedeutet das im Ergebnis nichts anderes, als dass sie nur noch Aufgaben wahrnehmen bzw. Aufwendungen entstehen lassen dürfen, zu deren Erfüllung bzw. Leistung sie rechtlich verpflichtet sind, und auch nur noch solche Ausgaben bzw. Auszahlungen leisten dürfen, zu deren Leistung eine Rechtspflicht besteht (sog. "Nothaushaltsrecht").

Im Regierungsbezirk Düsseldorf befanden sich Ende 2010 bereits neun der zehn kreisfreien Städte in der Haushaltssicherung, davon acht im Nothaushaltsrecht und sieben waren bereits von bilanzieller Überschuldung betroffen oder innerhalb weniger Jahre bedroht. Im kreisangehörigen Raum konnten zwölf der 14 HSK-Kommunen keine Genehmigung mehr erhalten und bei dreien dieser Kommunen zeichnete sich innerhalb der nächsten sechs Jahre ein Eigenkapitalverzehr ab.
Seit 2011 hat es daraufhin im Bereich des kommunalen Haushaltsrechtes erhebliche Änderungen gegeben, die es den Kommunen erleichtern sollen, einen ausgeglichenen Haushalt zu erreichen und ihren Haushalt wieder in eigener Verantwortung bewirtschaften zu können.

Bis zur Gesetzesänderung war die Kommune verpflichtet, in ihrem Haushaltssicherungskonzept den Haushaltsausgleich innerhalb der mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung, d.h. binnen 3 Jahren, darzustellen. Aufgrund einer gesetzlichen Neuregelung des § 76 GO NRW im Jahr 2011 wurde den Kommunen durch den Gesetzgeber die Möglichkeit eröffnet, ein Haushaltssicherungskonzept über 10 Jahre aufzustellen. Innerhalb dieses Zeitraumes müssen die Kommunen nun einen ausgeglichenen Haushalt darstellen.

Neben der Neuregelung des § 76 GO NRW hat der Gesetzgeber darüber hinaus im Jahr 2011 das Gesetz zur Unterstützung der kommunalen Haushaltskonsolidierung im Rahmen des Stärkungspakts Stadtfinanzen (Stärkungspaktgesetz NRW) erlassen. Dieses Gesetz dient überschuldeten oder von der Überschuldung bedrohten Städten und Gemeinden zur Haushaltssanierung. Städte und Gemeinden, die im Jahr 2011 bereits überschuldet waren, oder bei denen absehbar war, dass sie aufgrund ihrer Haushaltslage im Jahr 2010 bis zum Jahr 2013 überschuldet sein würden, nahmen gem. § 3 S. 2 Stärkungspaktgesetz pflichtig am Stärkungspakt teil (1. Stufe). Kommunen, die aufgrund ihrer Haushaltslage im Jahr 2010 eine Überschuldung in einem der Jahre 2014 bis 2016 darstellen -mussten, nahmen gem. § 4 Stärkungspaktgesetz NRW auf Antrag am Stärkungspakt teil (2. Stufe).

Auf Grundlage der Ergebnisse einer Evaluation wurde das Stärkungspaktgesetz im Jahr 2016 um eine dritte Stufe ergänzt und der Kreis der am Stärkungspakt teilnehmenden Gemeinden ab 2017 einmalig erweitert. Eine Bewerbung war nunmehr bei eingetretener bilanzieller Überschuldung in den Haushaltsjahren 2014 bzw. 2015 möglich. Alle teilnehmenden Städte und Gemeinden mussten bzw. müssen einen sog. Haushaltssanierungsplan aufstellen, diesen jährlich fortschreiben und hierbei eine Reihe gesetzlicher Verpflichtungen erfüllen. Kommen sie dem nach, erhalten sie eine erhebliche finanzielle Unterstützung durch das Land. Das Land stellt hierfür über einen Zeitraum von 10 Jahren jährlich 350 Mio. Euro zur Verfügung.  Die darüber hinaus erforderlichen Mittel leistet die kommunale Ebene. Ziel des Gesetzes ist, dass die Kommunen ihre Haushalte sanieren können und in der Regel im Jahr 2016 (1. Stufe), im Jahr 2018 (2. Stufe) bzw. im Jahr 2020 (3. Stufe) erstmals einen ausgeglichenen Haushalt erreichen. Im Anschluss werden die Konsolidierungshilfen degressiv zurückgeführt, bis spätestens im Jahr 2021 (Stufe 3: 2023) der Ausgleich aus eigener Kraft gelingt.

Auch der Haushaltssanierungsplan bedarf gem. § 6 Abs. 2 S. 1 Stärkungspaktgesetz NRW der Genehmigung der Bezirksregierung, damit die Mittel des Stärkungspaktgesetzes ausgezahlt werden dürfen.
Im Regierungsbezirk Düsseldorf nehmen insgesamt acht kreisfreie Städte und drei kreisangehörige Städte am Stärkungspakt teil, davon vier kreisfreie Städte im Rahmen der ersten Stufe, sechs Städte im Rahmen der zweiten Stufe und eine kreisfreie Stadt im Rahmen der dritten Stufe.

Im Jahr 2016 konnten alle Haushaltssanierungspläne und die Haushaltssicherungskonzepte im Regierungsbezirk genehmigt werden.

(Stand Oktober 2017)